公共资源交易综合监管职能缺失的问题分析与对策
【信息时间：2021-10-04 阅读次数： 】【作者： 来源：】【我要打印】【关闭】
当前，公共资源交易改革已进入深水区，面对现行法律法规、体制机制障碍，“委”“办”过弱，综合监管职能缺失，各类平台仍存在“各自为政”“信息孤岛”等整合难、共享难的挑战，平台运营定位“公”“私”属性不一；暗箱操作、围标串标、买标卖标、非法转包、寻租腐败等违法违规行为顽疾难以根治。笔者认为，深化公共资源交易体制机制改革应当进一步明确一个定位、划清两个边界、处理好三个关系。本文所称的“委”，是指公共资源交易工作委员会，也有称之为监督管理委员会或者管理委员会。所称的“办”，是指上述委员会所设立的办公室。
改革进入深水区，深层次问题突显，需要强化领导协调和加大监管力度。
“委”“办”过弱是全国性难题
在2012年国家推进机构改革和职能转变之前，都是中纪委（中治办）牵头主导推动全国公共资源交易改革，纪检监察部门的介入具有很强的威慑力，各地推进项目进入实体场所交易的工作比较顺利。2013年之后，纪检监察部门因职能转变不再牵头，此项工作改为由发展改革部门牵头。随着国家全面深化改革进程的加快，公共资源交易改革发生深刻变化，从进入实体场所交易演变为平台化交易，一时间，各地对实体场所如何整合、平台如何建设、交易中心如何定位等存在很多争议。2015年，国办印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办〔2015〕63号，以下简称“63号文”），在全国范围作出统一部署，各地纷纷以“一委一办一部门（局）一中心”的组织架构推进平台整合，各类平台在数量整合上取得显著成效，但是，所构建的“委”“办”力量比较薄弱，另外，相关部门对公共资源的经济属性、市场形态和交易特性的研究还处在初期阶段，缺乏理论指导，无法形成统一模式。近年来的实践表明，“委”“办”过弱、难以解决深层次问题的情况是存在的。
综合监管职能缺失是软肋
综合监管职能是平台整合共享的主要推动力。在平台整合方案制定过程和整合共享推动过程中存在不同程度的困难和阻力，反映出综合监管职能缺失和动力不足，具体表现在以下两个方面：
制度建设不够健全。公共资源交易领域治理包括一系列制度体系，按阶位可分为法律法规规章、规范性文件，按类型可分为体制类、机制类和业务类等。关于公共资源交易的监督管理制度，在国家立法之前，有的地方已经出台法规或规范性文件，有的地方还未出台或者正在酝酿之中。然而，无论是监督管理制度，还是相关的配套制度，如交易目录、平台运行管理、信用评价指标、场所设施标准、见证服务规范和收费规定等制度的建设，各地予以规制的范围不同、力度不一，难以形成统一的规则。
信息汇聚共享有难度。从表面上看，虽然平台整合共享取得长足进展，但是一些措施仅限于表面上的整合，大多数是一头一尾的信息推送，与全过程信息实时共享还有很大差距，各行业主管部门的行政监管信息、各类交易系统（包括第三方系统和社会化平台）形成的信息等项目信息依然相互割裂，存在“信息孤岛”，成为共享“堵”点。平台信息化建设进度跟不上业务整合速度，特别是在第三方交易系统（社会化平台）对接方面缺乏有力措施和必要的监管手段，存在接入“难”点。
进一步明确一个定位、划清两个边界、处理好三个关系
明确一个定位，就是要确立平台公共属性的定位。
党的十八届三中全会决定，深化经济体制改革，加快完善现代化市场体系。建立统一开放、竞争有序和规范高效的公共资源交易市场，是实现公共资源市场化配置的基础。公共资源交易平台包括信息化网络、制度规则和场所设施，其中的信息化网络由公共服务系统、交易系统和监督系统等构成，公共服务系统发挥基础性作用支持其他两个系统运行。立足公共服务职能的定位，公共数据必须无差别化地供给和无偿使用，市场主体以非竞争性和非排他性获得，这种非市场供给需求特性，具有公共属性。因此，基于平台的公共服务职能定位，应当坚持由政府主导推动平台建设；基于平台运营机构公益属性的定位，必须以非营利性运营模式，才能保证平台公共服务的公平性。如果以纯市场化的思路建设和运营平台，可能存在多重问题，如难以与政务服务信息化系统一体规划、一体建设、一体运行；公共数据资源被第三方企业掌握，容易被用作创收营利的工具，形成市场垄断等。
划清两个边界，就是要区分公共资源行业监管与平台综合监管、公共资源行业执法与平台综合执法的法律界限。
资源是人类赖以生存的基础。在资源的配置方式上，可以分为政府配置和市场化配置。按照中办、国办《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，要“严格区分政府资源配置职能和监管职能，创新资源配置监管方式”“更多引入市场机制和市场化手段，提高资源配置的效率和效益”，对于适宜由市场化配置的公共资源必须进平台交易。项目能否进入市场交易是有法律边界的，必须按照明晰的产权制度对项目交易前后的权属实行登记管理和依法实施监督执法检查，这就形成了公共资源行业监管和行业执法的一个法律边界。
随着国家深化“放管服”改革、持续优化营商环境和公平竞争审查制度的实施，按照机构改革和职能转变总体要求，国家把原工商、质量技术、专利、知识产权等分散的职能以及发展改革等部门的部分职能划转到一个新的职能部门——市场监管部门，形成综合监管和综合执法职能。而公共资源交易市场是一个专属市场，公共资源交易平台作为这个市场的实质性载体，按照以上的职能转移情况，公共资源交易综合监督和执法检查应归属于市场监管职能范围，这就形成了公共资源交易市场（平台）综合监管和综合执法的另一个法律边界。通过以下事例可以佐证：
近日，经国务院同意，市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部、司法部发布了《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号），牵头部门是市场监管总局。然而在2017年，即机构改革和职能转变之前，联合印发《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》的牵头部门是国家发展改革委。两个实施细则均涉及招标投标、政府采购等公共资源交易领域。
2020年9月，国家发展改革委办公厅、市场监管总局联合发布《关于进一步规范招标投标过程中企业经营资质资格审查工作的通知》（发改办法规〔2020〕727号），进一步深化招标投标领域“放管服”改革，推进“证照分离”改革，依法保障企业经营自主权，破除招标投标领域各种隐性壁垒和不合理门槛，维护公平竞争的招标投标营商环境。市场监管部门作为联合发文单位，说明其法定职责之所在。
2020年普宁市校服采购被立案调查，其“一市一款”“参考价”“五选一”均属于政府干预市场价格形成，被国家列为违反公平竞争审查制度重点督办案件，责令整改。随后省教育厅、省市场监管局联合发文废止广东省中小学生校服管理相关文件，属于市场执法职责范围。
总而言之，无论公共资源交易领域立法，还是行业部门立法，都需要从顶层设计明确综合监管和综合执法的法律边界，这样机构设置和职能配置才能避免错位、缺位或者交叉重叠。
处理好三个关系，就是要处理好机构改革和职能转变之间的关系，处理好决策权、执行权和监督权之间的关系，处理好监督、管理和服务之间的关系。
上述三个关系互相影响，处理好第一个关系是处理好其他两个关系的基础，是影响平台整合成败的关键因素；处理好第二个关系有利于做好顶层设计，理顺体制机制，为处理好第三个关系创造良好条件；处理好第三个关系，能够确保平台运行高效、交易有序、监管有力。
1.处理好机构改革和职能转变之间的关系是深化平台整合的基础。
在深化平台整合共享过程中，应当把机构改革与职能转变有机结合起来。笔者认为，应区分政府资源配置职能和监管职能，划清两个法律边界，着重处理好决策权、执行权和监督权“三权”配置制衡关系，重点解决好平台监督、管理和服务三大职能配置和相关机构设置等问题。按照63号文精神，各地各级基本按照“一委一办一部门（局）一中心”组织架构模式推进平台整合，并取得积极效果，有必要从国家层面把成果通过立法固定下来，在顶层设计上加快推进机构改革和职能转变，对机构设置做到该增的增、该减的减，在职能配置上做到该转的转、该移的移，同时注意避免极端化，不能只为了精简机构而忽略了相关职能的转移，或者只考虑职能转变而忽略了对原有机构的改革。没有职能的机构是摆设，没有机构的职能是虚设。
2.处理好决策权、执行权和监督权之间的关系有利于做好顶层设计。
加大公共资源交易体制机制改革力度，建立决策权、执行权、监督权“三权”既相互分离、相互制约又相互协调的权力架构体制和运行机制，具体考虑如下：
对于决策权，需要进一步理顺“委”的关系，加大“委”的领导协调能力。首先，建议“委”的领导成员增加纪委监委，十九届中纪委五次全会工作提出明确重点查处政治问题和经济问题交织的腐败案件，公共资源交易领域作为反腐败重点查处范围，增加纪委监委为“委”的成员，可以充实改善“委”的领导结构，做到关口前移，提高廉政建设的威慑力。其次，建议“委”的成员增加市场监管部门，有利于在前端落实公平竞争审查制度，为平台配置综合监督和综合执法职能创造条件。最后，强化“办”的工作职能，在日常工作中发挥督办检查作用，确保“委”的决策得以落实。
执行权包括管理和服务的执行，其中，管理又分为行业管理和综合管理。行业管理主要通过各行业主管部门依法履职，着重于事前事后管理工作。综合管理主要是平台建设、运行和交易过程的管理职能，有专职和兼职两种管理模式，有的地方设立专职管理机构，有的地方指定由发展改革或政务服务管理部门兼职，通过对比分析，设立专职机构的地方，平台整合效果更好。
交易服务可分为公共服务和专业服务（也可称为综合服务和行业服务）。公共服务职能由平台运行机构承担，目前，全国大多数地方以非营利性公益事业单位的定位成立公共资源交易中心，为交易提供公共数据支撑、信息汇聚共享发布和见证等无偿或有偿服务。专业服务可以是第三方交易系统（社会化平台）、集采机构、社会代理机构和其他专业机构提供的服务，为交易项目提供交易、代理和咨询等增值服务。
监督权（包括执法权）可区为行业监督和综合监督（包括行业执法和综合执法）。行业监督职能与决策权一体，主要体现在事前事后监督执法。对于综合监督职能，当前大多数地方由发展改革部门承担，有的地方由政务服务管理局承担，少数地方设立专职机构。假如在市场监管部门设立专职机构或内设部门，或许更加有利于开展综合监督和综合执法。各行政主管部门加强事前事后的行业监督执法，市场监管部门加强事中的综合监督执法，各司其职，这样的制度安排可以避免监督执法职能错位、缺位、交叉重叠和互相推诿。
3.处理好监督、管理和服务的关系，确保平台运行高效、竞争有序和监督有力。
要处理好三者之间的关系，必须在制度、机构和技术上给予有力的保障，可以采取的措施概括起来就是“强化监督、加强管理、优化服务”。
一是依靠制度提供保障。处理好监督、管理和服务的关系是制度设计的重点和难点，特别是制定处于核心地位的监督管理制度，在机构职能分工上，需要合理设计三者的职能，可以从设计权责分配清单开始，先行制定行业监督（执法）和综合监督（执法）、行业管理和综合管理、专业服务（行业服务）和公共服务（综合服务）的职能分配架构图，其中行业监督和行业管理可设置于同一个机构，综合监督和综合管理可分设于市场监管部门（法定部分）和专职的平台管理机构（非法定部分具有专业的特殊性）。
二是落实机构保障作用。各级政府及机构编制部门应坚决贯彻执行中央深改委第七次会议精神和两办《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，通过机构改革和职能转变确保平台整合落到实处，给予设立专职的平台综合管理机构和平台运行机构的编制保障，前者可作为行政机构设立，后者可作为公益事业单位设立，做到有机构履职、有人员能做事，还要注意机构与职能相互匹配，确保机构有职能、人员有使命。
三是创新发挥技术引领。随着机制创新和新技术应用，公共服务系统不断迭代升级，功能不断增强、内容不断丰富、范围不断拓展，建议平台公共服务系统与政务服务信息化融合一体建设管理，依托政务大数据中心、统一身份认证平台、统一电子证照库、移动数字证书、行政审批监管平台、税务和社保管理系统等政府公共数据资源，提升公共数据资源供给能力和质量水平，实现项目交易过程让数据“多跑路”、百姓“少跑腿”。利用数字化整合机构职能，通过“互联网+”赋能于监督、管理和服务，在实施统一集中管理、统一交易服务和畅通监督通道实现“一张网”运行管理模式。
四是优化服务分类供给。在区分公共服务和专业服务（综合服务和行业服务）的基础上，按照公共服务供给和市场化配置的不同性质，进一步优化服务分类供给。提升公共服务供给。依托“数字政府”公共支撑平台，加快公共服务系统建设，提高公共服务供给水平和能力。推进见证服务多元化。探索交易见证服务向多元化、市场化和专业化发展，促进跨平台、跨区域开展交易见证有偿服务，规范进场（平台）交易见证服务收费行为。促进交易系统多样化。由政府牵头主导建设的通用类交易系统供市场无偿使用，通过平台互联共享对接各级各类官方建设的交易系统供市场有偿或无偿使用，采取有力措施加快对接第三方交易系统（社会化平台）供市场有偿使用，以充实丰富平台交易“工具箱”，形成多种经济成分的交易系统并存、不同经营模式的交易系统同台竞争，市场自由选择，优胜劣汰，促进平台交易向多元化、市场化、专业化发展，提高交易服务效益和效率。
